网站你懂我意思正能量晚上在线观看 > 另类图片 > 哪种人能执掌省纪委?基于中国422任省纪委书记的特别发现

哪种人能执掌省纪委?基于中国422任省纪委书记的特别发现

向杨

湖南大学马克思主义学院

【导读】长期以来,对于纪委书记,特别是省级纪委书记的任职、来源以及流动情况,公众与学界都颇显陌生。据统计,1949-2020年,我国31个省级行政区共产生422任省级纪委书记,除去在多省担任纪委书记的情况,实际担任省级纪委书记的官员共计383人。本文通过对这些省级纪委书记兼职、来源、任期和流动等人事信息的刻画分析,呈现出各级纪委与同级党委,各级纪委与上级党委纪委两对关系的动态演化情况。

作者分析:第一,从省级纪委书记的兼职情况看,1950至1980年代,有一定比例的纪委书记没有兼任省委常委。但1990年代之后,这一比例已趋于零。进入21世纪,省纪委书记兼任省委常委的比例高达90%。省纪委书记不仅与同级党委常委存在交叠,其兼任中央纪委委员的现象也已成常态。第二,从省级纪委书记的来源看,在十四大之前,省级纪委书记原地任职的比例几乎是100%。之后,其原地任职的比例不断下降,目前已接近为零。同时,省纪委书记跨区域任职和跨层级任职的比例不断上升。“空降”已成为省级纪委书记最主要来源。第三,从省级纪委书记的任期看,不同历史时期,省纪委书记的任期多有浮动。近十年来,省级纪委书记的任期受到更为严格的制度约束,平均任期约为4年,反映出更快的流动率。第四,从省级纪委书记的流动看,近十年来,从中央部门流入省级纪委书记的干部比例占比增加,省级纪委书记转任中央有关部门负责人的比例也有所抬升。省级纪委书记的纵向流动性获得实质性增强。

经过分析,作者认为,纪委书记职位具有一定的促进党政互动与交融的作用,这一职位不仅与同级党委存在人事关联,同时还与同级党委和上级纪委存在人事关联。总体来看,当前省级纪委书记的任职情况,符合“推动党的纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化和制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导”的改革目标。

本文原载《江汉论坛》2022年第2期,原题为《新中国成立以来中国共产党纪律检查体制的变迁——基于1949-2020年省级纪委书记群体的考察》,本文有删节,仅代表作者本人观点,供诸君参考。

新中国成立以来中国共产党

纪律检查体制的变迁

——基于1949-2020年

省级纪委书记群体的考察

▍问题的提出

重视纪律建设是中国共产党区别于其他政党的一个显著标志,而党的纪律建设又最鲜明地体现在党的纪律检查机关的建设上。党的纪律检查体制是围绕党的纪律检查机关而形成的制度体系,它在很大程度上决定着党的纪律建设的好坏或成败。虽然早在1927年党内就出现了监督执纪的机关——监察委员会,但在整个民主革命时期,由于受到战争环境的影响,这些党内监督执纪机关都未能稳定、持续地发挥作用。直到新中国成立后,尤其是改革开放以来,党的纪律检查机关才真正成为各级党组织的常设机关,并在党的治国理政中发挥着越来越重要的作用。这意味着即使从1949年至今,党的纪律检查体制也历经了70余年的演变。因此,系统梳理党的纪律检查体制变迁的过程和特征,对于我们深入理解党的纪律检查机关在党内的定位乃至中国共产党的组织制度和领导制度都有着非常重要的意义。

目前,学界已有大量的文献对中国共产党纪律检查体制(制度)的变迁问题进行了讨论和解读。但这些文献主要还停留在对党的纪律检查体制历史演变过程的一般性描述上,更多是基于政策文本去总结党的纪律检查体制变迁的规律与特征,既缺乏对党的纪律检查体制在历史实践中丰富面相的关注,也未能提供理解党的纪律检查体制不同阶段特征的清晰、连贯的线索。

此外,还有少数研究侧重于从人事制度的视角来探讨党的纪律检查体制及其变迁。冯军旗考察了改革开放初期中央纪委领导集体(即党的十一届三中全会选出的中央纪委常委)的构成。王冠和任建明则进一步将研究对象扩大到1978年以来产生的所有中央纪委委员,发现中央纪委的专业水平和组织权威都在不断提升。过勇通过对1978—2011年省级纪委书记职业背景的分析,揭示了改革开放以来省级纪委书记权威性、独立性、廉洁性和专业性的变化情况。这些研究所采用的“小切口”方式为本文的研究提供了参考和借鉴,与它们的切入点一致,本文也认可纪委书记这一群体所呈现出的职业特征是观察党的纪律检查体制的一个合适的“窗口”。

因此,本文将继续使用人事制度视角来观察中国共产党纪律检查体制的变迁,通过对1949—2020年省级纪委书记履历资料的经验分析,刻画党的纪律检查体制变迁的轨迹、特征与逻辑。与以往的同类型研究不同的是,本文研究的时间跨度更长,所选择的样本规模更大,尤其是涵盖了改革开放之前省级纪委书记(监委书记)的样本,这使得我们能够清晰地辨识改革开放前后两个时期党的纪律检查体制的继承与发展关系。另外,既有人事制度视角的研究更多是将注意力放在官员的个体层次上,典型的如李宏彬和周黎安对官员晋升的研究,而本文的研究则把省级纪委书记视为官职而非官员,每一名曾经任职省级纪委书记的官员都只被作为揭示该职位与机构特征的一个信息点来处理。换言之,本文只是将省级纪委书记这一人群作为研究的突破口,最终目的是透过他们去发现省级纪委书记职位乃至整个党的纪律检查机关不同时期制度设计的特征,并试图理解这些特征。

▍相关制度背景

纪委书记是党的纪律检查机关的核心职位,因而与纪委书记任职相关的制度必然是党的纪律检查体制最重要的内容之一。而在纪委书记任职的相关制度中,纪委书记的提名、任命和管理制度又是重中之重,它既是不同时期党内法规加以明确规范的重要方面,也是每次党的纪律检查体制改革的重点部分。

新中国成立后,党中央和地方各级党委都设立了纪律检查委员会。此时党的纪律检查委员会只是作为党委的工作机构,其地位相当于党委的组织部、宣传部。根据1949年11月党中央发布的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,地方各级党的纪律检查委员会“由各该级党委提出名单,经上两级党委批准后,在各该党委会指导之下进行工作”。可见,在地方纪委书记的人事权方面,同级党委拥有提名权,而上两级党委拥有决定权。1955年之后,党的纪律检查委员会被党的监察委员会所取代。与纪委书记的产生方式不同的是,监委书记的产生增加了选举程序。例如1956年八大党章规定:“中央监察委员会由党的中央委员会全体会议选举。地方监察委员会由本级党的委员会全体会议选举,并且经过上一级党的委员会批准。”尽管此时党的监察委员会仍然属于党委的工作机构,但相比之前党的纪律检查委员会,党的监察委员会的地位还是有所提升,因为监委书记的选举程序增强了这一职位在党内的合法性和权威性。“文化大革命”时期,党的监察委员会被取消,监委书记自然也就不复存在。

“文革”结束后,1977年十一大党章恢复了有关党的纪律检查委员会的条款。1978年党的十一届三中全会选出了以陈云为首的中央纪律检查委员会,此后地方各级党的纪律检查委员会也重新设立。事实上,在1980年之前,党的纪律检查机关实行的都是单一领导体制,即各级纪委(监委)只受同级党委的领导。在这种单一领导体制下,各级纪委书记(监委书记)的任免权名义上掌握在上级党委手中,但实际上却主要由同级党委来行使,即对于同级党委提名的纪委书记人选,上级党委很少会行使否决权。而1980年党中央批转的《中共中央纪律检查委员会关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告》指出:“将省、市、自治区和省、市、自治区以下各级党的纪律检查委员会的领导关系,由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导,而以同级党委领导为主。”这标志着党的纪律检查机关双重领导体制的确立,但当时偏重于同级党委的领导,各级纪委书记的任免权仍然主要由同级党委行使。

1982年十二大党章确立了党的纪律检查体制的基本框架,主要表现在以下几个方面:第一,党的纪律检查委员会从由党的委员会全体会议选举产生改为由党的代表大会选举产生;第二,地方各级纪律检查委员会由“受同级党委领导和上级纪委双重领导,而以同级党委领导为主”转变为“受同级党委和上级纪委双重领导”;第三,各级纪律检查委员会仿照同级党的委员会,增设一级常设机构——常务委员会(包括书记、副书记和委员)作为其领导机构;第四,各级纪律检查委员会每届任期与同级党的委员会相同,即中央、省、市级纪委的任期为5年,县级纪委的任期为3年;第五,中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常委中产生,尽管随后的十三大党章取消了这一规定,但是在实践中,各级纪委书记几乎仍然由同级党委常委兼任。

这样,各级纪委的地位就从同级党委的工作机构上升为仅次于同级党委的领导机构,而伴随着纪委地位的变化,纪委书记的任职制度也发生了一些改变。首先,纪委书记的每届任期最终被设定为5年。其次,在纪委书记的产生方面,又分为两种情况:一是在各级纪委换届时,纪委书记(包括副书记和其他纪委常委)均由各级纪委全体会议选举产生,并由同级党委通过,报上级党委批准;二是在各级纪委非换届时,按照干部管理权限,上级党委可以直接任命下级纪委书记。这实际上也就演变为两种纪委书记的任职方式,即“批准任命”和“决定任命”。前者可由下级党委行使提名权,上级党委行使决定权,而后者的提名权和决定权都由上级党委行使。

2012年党的十八大以来,党的纪律检查机关的领导体制再次成为新一轮党的纪律检查体制改革的重点。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这表明党的纪律检查机关的双重领导体制朝着侧重垂直领导的方向发展,由此对纪委书记任职制度产生的重要影响是,下级党委基本上失去了对同级纪委书记的提名权,从而极大地提高了党的纪律检查机关的权威性和独立性。这样,在纪委书记人事权的配置上,上级党委对下级纪委书记行使任免权,上级纪委和组织部门对下级纪委书记行使提名权和考察权,上级组织部门对下级纪委书记行使管理权。

通过以上对纪委书记任职相关制度文本的概要分析,我们可以把握中国共产党纪律检查体制变迁的一般性规律,比如有关纪委书记人事权的逐步上移,但是却无法揭示制度文本之外的东西,即党的纪律检查体制在不同阶段的实际运行情况,而这对于深入理解党的纪律检查体制及其变迁又是必不可少的。因此,为了更为完整和深刻地理解党的纪律检查体制,我们有必要从文本分析转向实证分析。

▍资料与研究设计

为了从人事制度角度系统地刻画党的纪律检查体制的变迁,本文收集整理了1949—2020年(截止到7月)各省(包括直辖市、自治区)历任纪委书记的人事资料。需要指出的是:由于“文革”期间党的纪律检查机关被取消,因而1966—1976年的资料也就缺失了。另外,新中国成立以来,中国的省级行政区划也经历了很大的变化,为了保持前后的一致性,本文以当前31个省级行政区划为基准,向前追溯所有的省级纪委书记。例如,广西壮族自治区成立于1958年,那么该区1958—2020年的历任纪委书记将被纳入本文的样本。

本文按照“省—职位”而不是“人—职位”的标准来构建样本,31个省份在1949—2020年共计产生了422任省级纪委书记,其中有39人在同一省份不止一次担任纪委书记或在不止一个省份担任纪委书记,因而实际的官员人数为383人。1949—1997年的省级纪委书记名单来自《中国共产党组织史资料(1921—1997)》第五、六、七卷,1997—2008年的省级纪委书记名单来自各省年鉴和《中国共产党中央纪委委员大辞典(1927—2008)》,2008—2020年的省级纪委书记名单来自各省年鉴、官方网站、媒体报道和百度百科等公开资料。名单上这些官员的履历资料,除了少部分获取于《中国共产党中央纪委委员大辞典(1927—2008)》之外,大部分都是通过网络搜索而得。但是由于改革开放前公开的省级纪委书记的履历资料较少或不完整,导致样本中这一时段官员任职经历数据的严重缺失,所以某些指标的统计只适用于改革开放后的样本。

本文旨在通过对1949—2020年省级纪委书记履职信息的描述性统计分析,刻画和呈现党的纪律检查体制变迁三个方面的内容:第一,特定时期的一些正式制度(即明文规定)是否得以实施或者在多大程度上得以实施;第二,在各个时期,除正式制度之外,还产生了哪些非正式制度(即无明文规定的惯例);第三,一些重要制度实施的时间节点与演变的主要轨迹。

▍研究发现

(一)省级纪委书记的兼职情况

从横向上看,省级纪委书记是否兼任省级党委职务是观察省级纪委与省级党委之间关系的重要维度。省级党委是省级党组织乃至省级行政区域的权力中心,因而省级纪委书记兼任省级党委的职务越重要,则表示省级纪委与省级党委的关系越密切,省级纪委在党内机关的地位也越高。由于省级党委的权力实际上是由它的常设机关——常务委员会来行使的,而常务委员会中又设有书记、副书记和普通常委等职务,因此省级纪委书记兼任省级党委普通常委甚至兼任省级党委副书记(不能兼任更高行政级别的省级党委书记),则反映出该职位和机构重要性和地位的提升。

为了进行更为细致的观察,我们将区分省级纪委书记兼任省级党委常委或副书记的以下三种情况:(1)官员任职省级纪委书记期间未兼任省级党委常委或副书记;(2)官员任职省级纪委书记的时间区间与兼任省级党委常委或副书记的时间区间完全重合;(3)官员任职省级纪委书记的时间区间与兼任省级党委常委或副书记的时间区间只存在部分重合。我们以每十年作为一个观察周期(1949年和2020年分别计入20世纪50年代和21世纪10年代),考察省级纪委书记兼任省级党委常委或副书记的不同类型在各观察周期的分布情况。相关统计结果见图1a和图1b,上述三种情况分别记为A、B、C,“文革”时期因资料缺失而予以剔除。

根据图1a,我们可以发现:在20世纪50年代和80年代,都有一定比例的省级纪委书记没有兼任省级党委常委。这意味着当时省级纪委书记并非省级党委常委会的固定成员,也就表明当时省级纪委在省级党委中还不是一个地位非常高或非常重要的机关(至少不是仅次于省级党委的机关)。不过,导致这两个时期出现较多未兼任省级党委常委的省级纪委书记的具体原因却并不相同:前者是因为新中国成立初期党的各级纪律检查机关刚刚设立,其重要性还未能得到彰显;后者是因为改革开放初期为了实现新老干部的正常交替,省级纪委承担了分流离退休老干部的任务。20世纪90年代以后,省级纪委书记未兼任省级党委常委的比例已降到零,而官员出任省级纪委书记的同时兼任省级党委常委的比例超过了50%,进入21世纪10年代更是接近90%,这表明省级纪委书记已成为省级党委常委会的固定成员,同时也显示了省级纪委地位的提升与稳固。

图1b显示,早在20世纪50和60年代就已存在省级纪委书记兼任省级党委副书记的现象,而在改革开放初期这一现象更是大量存在。之后省级纪委书记兼任省级党委副书记的比例迅速下降,而在20世纪90年代和21世纪初又有一定幅度的回升。但是在2006年中央明确限定地方党委副书记的职数为2名后(即1名担任政府正职的副书记和1名主抓党建工作的专职副书记),省级纪委书记兼任省级党委副书记的比例再次急剧下降,当前已趋近于零。

那么,当前省级纪委书记兼任省级党委副书记的制度安排被取消,是否意味着省级纪委书记这一职位和省级纪委这一机关的地位有所下降呢?倘若其他条件相同,并且在同一个时期,相比于不兼任省级党委副书记的省级纪委书记,兼任省级党委副书记的省级纪委书记更有助于提升省级纪委的权威和地位。然而在不同的时期,则需要具体问题具体分析。例如,尽管2006年之前乃至改革开放前都存在部分省级纪委书记兼任省级党委副书记的现象,但当时省级党委中设有多名副书记(大约5—7名),即使兼任省级党委副书记,省级纪委书记的职务排序也不一定靠前。2006年之后,尤其是2012年党的十八大以来,地方纪委书记和纪律检查机关权威的提升并非依靠职务高配(以相对高的职务兼任相对低的职务),而是通过建立健全相关制度体系的方式来实现的,如赋予党的纪律检查机关更大的权责,党的纪律检查机关与国家监察机关的合署办公等。

省级纪委除了在横向上与同级党委存在成员交叠之外,在纵向上也可能与上级纪委(即中央纪委)存在成员交叠。就目前的情况来看,各省级纪委书记几乎均是中央纪委委员。对此,我们感兴趣的是省级纪委书记兼任中央纪委委员的制度安排是从什么时候开始的,以及这一制度安排有何重要意义。我们仍然采用之前的时段划分和统计口径来考察省级纪委书记兼任中央纪委委员(包括常委和候补委员)的情况。

图2报告了各时期省级纪委书记兼任中央纪委委员的情况(“文革”时期因资料缺失而予以剔除)。从中可以发现,省级纪委书记兼任中央纪委委员的做法最早可以追溯到20世纪60年代,当时有2名省级监委书记兼任了中央监委委员,有1名省级监委书记兼任了中央监委候补委员,但他们只是整个省级监委书记群体中的极少数。其中的原因,除了省级监委书记兼任中央监委委员尚未成为一项重要的制度安排之外,也可能是当时中央监委的成员规模太小,从而导致向下级监委分配的名额不足。例如,即使1962年9月党的八届十中全会增选了21名中央监委委员和21名中央监委候补委员,中央监委的规模也仅为60人,这与改革开放后中央纪委的规模基本上在100人以上形成了鲜明的对比。图2还显示,改革开放后,省级纪委书记兼任中央纪委委员逐渐成为普遍现象,省级纪委书记已成为中央纪委委员的固定人选,除了某些省级纪委书记上任时未能赶上全国党代会而错过当选(但只要他们在下一次全国党代会召开时仍然在任就能顺利当选)。

改革开放后,省级纪委书记兼任中央纪委委员的制度安排,与省级党委书记、担任政府正职的副书记兼任中央委员的制度安排具有类似的政治效果。美国学者谢淑丽指出,这种制度安排使得中央与省级官员之间具有了相互问责的特征,因为省级官员既是中央领导的下级,也是其选民。例如,根据党章的规定,中央纪委的领导机关——中央纪委常委会由中央纪委全体会议选举产生。这样,作为中央纪委委员的省级纪委书记就成为了中央纪委常委的“选民”,而省级纪委又受到省级党委和中央纪委的双重领导,因而省级纪委书记也是中央纪委常委的下级。另外,中央纪委与省级纪委之间成员交叠的更大意义在于,它有助于密切中央纪委与省级纪委之间的垂直联系,缓和科层结构下严格的领导与服从关系所带来的沟通不畅问题。一方面,省级纪委书记通过行使中央纪委委员的权利,尤其是参与中央纪委全体会议,不仅能够获得丰富、完整的有关上级施政的信息,也能够借此向上级反映情况和表达需求;另一方面,中央纪委通过将省级纪委书记吸纳为自己的成员,也便于向省级纪委传达施政意图和进行政治动员,进而提升对省级纪委的领导效能。

(二)省级纪委书记的来源情况

省级纪委书记的来源,即官员担任省级纪委书记前在何处(包括行政区域和行政层级)任职,能够最鲜明地反映省级纪律检查机关领导体制的状况。根据省级纪委书记的来源不同,可以将其划分为三类:一是原地任职,即官员从某省的其他职位进入到该省的纪委书记职位;二是跨区域任职(也称“异地任职”),即官员从某省的职位进入到另一省的纪委书记职位;三是跨层级任职(俗称“空降”),即官员从中央的职位进入到某省的纪委书记职位。在这三类中,原地任职是省级党委行使省级纪委书记人事权(主要是提名权)的体现,而跨区域任职和跨层级任职都是中央主动行使省级纪委书记人事权的体现。因此,不同时期原地任职、跨区域任职和跨层级任职三种不同来源的省级纪委书记各自所占的比例,是反映省级纪律检查机关领导体制的状况及其变化的极为有效的指标。

由于本文未能获得改革开放前大多数省级纪委书记的履历资料,因而无法对改革开放前省级纪委书记的来源情况进行分类统计。但是从搜集到的改革开放前少数省级纪委书记的履历资料来看,没有发现省级纪委书记存在跨区域任职和跨层级任职的情况。我们推测这种情况在改革开放前整个省级纪委书记群体中应该是一种普遍现象,因为当时的省级纪委由省级党委全体会议选举产生,且实行的是单一领导体制(即只受同级党委领导),因此不太可能发生省级纪委书记跨区域任职和跨层级任职的情况。另外,从“文革”结束后到党的十二大召开前这段时间(1977—1982年),尽管省级纪律检查机关得以重新设立,但是其领导体制与之前相比并没有太大的变化,而且这一阶段的省级纪律检查机关仍然由省级党委全体会议选举产生。为此,本文只对1982年以后的省级纪委书记(具体从各省党代会选举出的那一届省级纪委开始计算)原地任职、跨区域任职和跨层级任职的情况进行统计分析。

图3报告了1982年以来(以相邻两次全国党代会为观察周期)省级纪委书记来源的变化情况。可以看出,在1992年党的十四大之前,均未出现过省级纪委书记跨区域任职和跨层级任职的情况,即省级纪委书记原地任职的比例是100%。之后,省级纪委书记原地任职的比例不断下降,目前已接近为零,而跨区域任职和跨层级任职的比例则逐渐上升,尤其是跨层级任职的比例上升最快,“空降”目前已成为省级纪委书记最主要的来源。这反映了省级纪律检查机关的双重领导体制,逐渐从偏重受同级党委的领导向偏重受上级纪委的领导的方向转变。图3还显示,省级纪委书记跨区域任职现象比跨层级任职现象更早出现,且在较长的一段时间内,省级纪委书记跨区域任职的比例都要大于跨层级任职的比例,但在2012年党的十八大之后两者的相对次序则发生了逆转,这既反映出中央对省级纪委书记职位加强了控制和影响,也彰显了该职位在省域反腐败中的作用日益重要。

(三)省级纪委书记的任期情况

本文将从两个方面来考察省级纪委书记的任期情况:一是官员担任省级纪委书记的实际时长,即本文所谓的“官员任期”,反映的是作为个体的省级纪委书记的任期;二是省级纪委书记职位的任期,即本文所谓的“职位任期”,用某一时段内所有担任过省级纪委书记官员的平均任期来衡量。一般来说,某一职位上的官员任期容易受到个体或偶然因素的影响,比如某位官员可能因为在任期内病逝而导致其任期过短,但该职位上所有官员任期的平均趋势即职位任期,则更可能受到制度或结构性因素的影响。

省级纪委书记的任期提供了认识省级纪委书记职位和省级纪委机构所需要的重要信息。首先,由于中央掌握着省级纪委书记的任免权和调动权,因而省级纪委书记的任期反映了中央对这一职位或机构的重视和控制程度,任期越短意味着中央的重视和控制程度越高。其次,省级纪委书记的任期也是担任该职位的官员流动或升迁速度的反映,任期越短意味着流动或升迁速度越快,而如果这种短任期是担任省级纪委书记官员中的普遍现象的话,就表明该职位具有较高的流动率或升迁率,也就具有更高的地位或重要性。最后,如周雪光等人所指出的,某一职位的任期还反映了该职位或机构的专业化程度,因为“一个职位的任期越长,可能意味着该职位需要积累的知识和经验越多,也意味着该职位的专业化程度越高”。

为了系统地了解新中国成立以来省级纪委书记任期的变化情况,我们仍然以每十年作为一个观察周期,考察各时期省级纪委书记(剔除样本中任职尚未结束以及任职起止时间缺失的个案)的任期变化情况。图4a展示了不同时期省级纪委书记职位上官员任期的箱线图,图4b则报告了其平均值(即省级纪委书记的职位任期)与置信区间变化情况。图4a显示,在省级纪律检查机关初创阶段(建国初期)和恢复阶段(改革开放初期),官员任期的离散程度较小,而在这两个阶段之后的阶段,官员任期的离散程度分别都呈扩大之势,但是在最近十年,官员任期的离散程度则又明显变小,反映出省级纪委书记的任期受到了更为严格的制度约束,从而导致作为个体的省级纪委书记任期的异质性被削弱。而从图4b中可以发现,省级纪委书记的职位任期在“文革”前和改革开放后都经历了一次大幅的上升,但近十年则出现了小幅下降,即从69.183个月(约5.8年)降至48.024个月(约4年),这显然低于党章所规定的省级纪委书记每个任期为5年的标准,由此反映出2010年以来(尤其是2012年党的十八大以来)省级纪委书记这一职位有了更快的流动率。

(四)省级纪委书记的流动情况

在当代中国政治体制中,官员流动是不同职位或机构之间产生联系的一种重要机制。反过来,对于不同职位或机构之间是否有关联以及关联程度如何,也可以借助官员在这些职位或机构间的流动频率来衡量,例如对于两个特定的职位或机构来说,如果从未或者很少发生官员流动现象,则意味着这两者之间的联系可能较弱。就省级纪委书记这一职位而言,我们重点关注的是不同时期官员在进入该职位之前和之后的职位(即流入职位和流出职位)的类型及比例,以揭示省级纪委书记和省级纪委与其他职位和机构之间的关联性及其变化情况。

由于缺乏改革开放前省级纪委书记的履历资料,因而我们只对改革开放后省级纪委书记的流入职位和流出职位进行统计。另外,考虑到1982年以后省级纪委的地位发生了变化,即从同级党委的工作机构变为仅次于同级党委的领导机构,我们最终选择1982年作为观察的起始年份,并以相邻两次全国党代会的时间为周期(这样更利于捕捉因中央领导集体更迭和宏观政策调整而引起的地方人事变动信息),考察省级纪委书记流入职位和流出职位的变化情况。

表1a反映了各时期省级纪委书记流入职位人次占总流入职位人次的百分比。我们发现:第一,无论哪一个时期,省级党委及其部门都是省级纪委书记流入职位所属系统的主要类型,但是自2012年以来其所占比例下降明显(从64.52%下降至29.03%)。第二,省级纪委书记的流入职位,在20世纪80年代几乎全部集中于省级及以下党政系统,而2002年以来,中央系统的职位明显增多,尤其是2012年之后更是成为主要部分。第三,从流入职位所属的系统来看,除了党委(包括纪委)与政府系统之外,省级纪委书记这一职位与司法系统(包括法院和检察院)、企事业单位的相关职位之间还存在一定的人事交流。

以上这些信息刻画了省级纪委书记职位与其他职位和机构之间存在的关联性及其变化。总的来看,省级纪委书记职位在纵向上与中央纪委相关职位的关联性从无到有、从弱到强,且有不断增强的趋势,而在横向上与省级党委内部其他职位的关联性目前已大幅减弱,但依然保持在一个较高的水平。另外,省级纪委书记职位与党委系统所属职位的关联性明显强于与其他系统(主要是政府系统)所属职位的关联性,但与政府系统所属职位的关联性也维持在了一定的水平。这反映出不同时期省级纪委书记职位在条块关系与党政关系中相对位置的状况及其变化,也体现了省级纪委书记职位在一定程度上所具有的条块交融性和党政交融性。

表1b反映了各时期省级纪委书记流出职位的人次占总流出职位人次的百分比。我们发现:相比于流入职位,省级纪委书记流出职位的分布更为多元和稳定,不仅包括党委和政府系统,还包括人大、政协、法检、群团等系统。这表明省级纪委书记的出口较广,但是由于省级纪委书记的行政级别为副省级,导致官员进入这一职位之后在省级层面晋升的空间已极为有限(除了平调之外,就只有省级党委书记、省级政府正职、省级人大主任和省级政协主席四个职位可供晋升),因而虽然官员卸任省级纪委书记后能够进入的系统领域更多,但是能够进入的与此前级别相当甚至更高的职位数却更少了。此外,我们还发现,自2012年以来,官员卸任省级纪委书记后,除了同级转岗(即担任相同级别的党委其他职务)和退居二线(如进入人大和政协)之外,进入中央有关职位的比例明显增大。省级纪委书记职位纵向流动性的增强,既有助于缓解省级纪委书记职位横向流动上的拥堵,也有助于提高省级纪委书记职位的地位和权威。

▍结论与讨论

各级纪委与同级党委、上级党委纪委的关系是党的纪律检查体制的核心所在,而纪委书记职位则是这两对关系最重要的交汇点。为此,本文通过对新中国成立以来省级纪委书记兼职、来源、任期和流动等人事信息的刻画与分析,呈现了这两对关系的动态演化情况,并进而为认识党的纪律检查体制的变迁提供了重要线索。由于各级党组织结构和功能的高度一致性和趋同性,因而本文对省级纪委书记所作的分析和主要发现也大致适用于其他层级的纪委书记职位。总的来说,本文的主要贡献在于:从人事制度的视角为各级纪委从受同级党委的单一领导向受同级党委和上级纪委的双重领导,且更侧重于上级纪委的领导的转变过程提供了经验证据和测量思路。此外,本文还有如下重要发现:

第一,纪委书记职位主要与党委系统的职位进行人事交流,但也与政府系统的职位保持了相当规模的人事交流,这反映出纪委书记职位具有一定的促进党政互动或交融的性质。我们有理由相信,这绝不是纪委书记职位所独有的特征,而是党委系统的职位普遍具有的特征。在当代中国,党的领导原则贯穿于整个政治体制之中,这使得党的组织和机构比其他类型的组织和机构具有更强的吸纳和整合能力,因而党委系统职位的出口和入口也更为广泛。不过,各职位或机构出口和入口的多样性,不仅在不同的系统(比如党委与政府)之间存在差异,也与各职位或机构所处的层级、级别以及被赋予的功能、职责有很大的关系。

第二,纪委书记职位从最开始只与同级党委存在人事关联,演变为同时与同级党委和上级纪委存在人事关联。这不仅体现在纪委书记职位与同级党委和上级纪委有关职位之间的人事交流上,还体现在纪委书记职位与同级党委和上级纪委相关职位之间的交叉重叠上,即下级纪委书记同时担任同级党委常委(甚至党委副书记)和上级纪委委员(常委)。因此,从条块关系来看,纪委书记职位也具有一定的促进条块互动或交融的性质。我们推测这也绝非纪委书记职位所独有的特征,党委系统的其他职位应该也具有类似的特征,不过这需要后续的研究加以验证。

第三,纪委书记职位的专业性在不同时期有不同表现,从时间维度来看,其专业性在不断增强,但似乎也没有刻意追求很高程度的专业化。例如,一方面,当前省级纪委书记职位上具有纪委或司法领域(包括政法委、法院、检察院等)工作经验的官员数量相比之前增加了不少;另一方面,省纪委书记职位上的官员平均任期仍然较短(不足5年),其流动的出口和入口也仍然较广,这显然又不利于该职位专业性的进一步增强。这一矛盾或许可以用詹森和梅克林对组织知识(经验)的分类进行解释,即技术性很强或任务单一的组织一般需要拥有较多的专用性知识,而领导和协调任务比较重的组织则一般需要拥有较多的通用性知识。纪委书记职位属于党委系统的职位,而各级党委又在各自区域内发挥领导核心作用,这使得纪委书记职位的专业性可能更多地体现在通用性知识的获得和积累上。

本文以上发现对于我们深入理解党的纪律检查体制有一定的启发意义。实际上,纪委书记职位所呈现出的这些特征,从根本上说是由中国共产党在当代中国政治中的领导核心地位所决定的。换言之,党的纪律检查机关作为党的组织机构的一部分,其设立的主要目的就是为实施、巩固和加强党的领导服务,例如十九大党章就规定党的纪律检查机关的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”。这也就是为什么不能将党的纪律检查机关视为单纯的反腐败机关的重要原因。另外,这或许同样又是党的纪律检查机关并不刻意追求高度专业化的原因之一,因为高度专业化可能会强化部门利益,并导致机构僵化或封闭,从而不利于党的领导的实施和加强。

当前,党的纪律检查体制改革的主要思路是:推动党的纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化和制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。那么,伴随着上级纪委对下级纪委领导的加强,尤其是为了使各级纪委能够对同级党委委员乃至常委进行有效监督,地方纪委的双重领导体制是否有必要最终转变为单一领导体制,即地方各级纪委只受上级纪委的领导?事实上,中国共产党在民主革命时期就曾模仿俄国共产党设立过与党的委员会平行的党的监察委员会,但无论是中国共产党还是俄国共产党都很快放弃了这一制度设计,中国共产党后来形成的是一元化的组织结构,即每个党组织只有一个权力中心,那就是党委,其他所有机构都要接受它的领导。这种组织结构的最大特点在于各组织之间的结构与功能相似,能够自主和独立地完成任务。目前,各级党组织内的绝大多数机构,如组织部、宣传部、统战部、政法委等实行的都是单一领导体制(即只受同级党委的领导),唯一比较特殊的是实行双重领导体制的纪委。如果地方各级纪委只接受上级纪委的领导,可能会影响到各地方党组织的完整性和功能的发挥,从而不利于地方党委在各自范围内发挥统揽全局、协调各方的作用。

本文原载《江汉论坛》2022年第2期,原题为《新中国成立以来中国共产党纪律检查体制的变迁——基于1949-2020年省级纪委书记群体的考察》,篇幅所限,内容有删节。欢迎个人分享,媒体转载请联系版权方。